传销行为往往跨区跨省，其中既有一般违法行为，又有犯罪行为；既涉及部门查处认定的分工问题，又涉及地区管辖问题，且由于对《禁止传销条例》的相关规定与国务院办公厅的相关解释在理解上存在分歧，因此，近几年出现了个别地区公安机关跨区跨省直接抓捕涉嫌传销的外地公司人员，扣押公司财产，造成公司瘫痪，而经过拘留、逮捕、起诉、审理之后，却发现难以定罪，不仅浪费大量的司法资源，而且妨害公司企业的正常经营，损害司法的公信力。这种情况主要涉及传销案件查处认定的部门分工问题，亟须从理论与实际的结合上加以研究。
一、国务院确立了工商行政管理部门与公安机关共同查处传销行为的机制。为了在经济活动中防止欺诈，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，保持社会稳定，国务院于2005年8月23日颁布了《禁止传销条例》，于同年11月1日起施行。
按照《禁止传销条例》的规定，查处认定传销案件的职能部门为工商行政管理部门和公安机关。也就是说，国务院确立了工商行政管理部门和公安机关共同查处传销行为的机制，并明确了工商行政管理部门和公安机关都有受理举报和向社会公开发布警示的职责。经过一段时间的实践，国务院办公厅鉴于各地在执行《禁止传销条例》中所反映的问题，根据国务院的指示，于2007年6月6日向公安部和工商总局下达国办函【2007】65号文件，即《对〈禁止传销条例〉中传销查处认定部门解释的函》。该函指出：依照《禁止传销条例》的规定，“工商部门和公安机关在各自的职责范围内都应当对传销行为进行查处，并依照各自职责分别依法对传销行为予以认定。工商部门查处传销行为，对涉嫌犯罪的，应当移送公安机关立案侦查；公安机关立案侦查的涉嫌犯罪的传销案件，对经侦查认定不构成犯罪的，应当依法移交工商部门查处”。
二、工商行政管理部门对所有的传销案件负责查处，但在查处过程中发现涉嫌犯罪的应当移送公安机关立案侦查。《禁止传销条例》第7条对“属于传销行为”的三种形式作了明确规定。该条例第8条则明确规定：“工商行政管理部门依照本条例的规定，负责查处第七条规定的行为。”这也就是说，各种形式的传销案件，在未发现涉嫌犯罪之前，工商行政管理部门都应当主动、认真地负责查处。只有在查处过程中发现涉嫌犯罪时，方可依照《禁止传销条例》第13条的规定，“依法移送公安机关立案侦查”。
传销行为是在商业活动中发生的违反商业规则的行为，工商行政管理部门是专门负责对商业违规行为进行监管的部门，理所应当对一切传销行为负责监管查处。实践中，传销行为大多属于一般违法行为，而且《禁止传销条例》已经授予工商行政管理部门多项查处措施，并且对一般的传销违法行为可以依据该条例的规定，分别给予没收非法财物、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚。根据《禁止传销条例》第5条规定的精神，工商行政管理部门“应当坚持教育与处罚相结合的原则，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。
三、公安机关对传销案件的立案侦查：只负责涉嫌犯罪的案件。涉嫌传销的行为是否涉嫌犯罪，在接受举报时尚处于不明朗状态，那么，公安机关对涉嫌传销行为的举报，是否可以不经过工商行政管理部门的查处和移送，而一律根据举报直接立案侦查呢？笔者认为，根据《禁止传销条例》的相关规定,显然是不可以的。
《禁止传销条例》第4条规定：“工商行政管理部门、公安机关应当依照本条例的规定，在各自的职责范围内查处传销行为。”该条例第6条规定：“任何单位和个人有权向工商行政管理部门、公安机关举报传销行为。工商行政管理部门、公安机关接到举报后，应当立即调查核实，依法查处。”该条例第10条规定：“在传销中以介绍工作、从事经营活动等名义欺骗他人离开居所地非法聚集并限制其人身自由的，由公安机关会同工商行政管理部门依法查处。”可见，第4条强调了“职责范围”；第6条明确了工商行政管理部门和公安机关都可以受理举报，但是，并未要求公安机关接受举报后立案侦查，而是“立即调查核实，依法查处”。显然，如果没有发现涉嫌犯罪，就只能将举报线索移交工商行政管理部门依法查处；第10条所规定的情况涉及限制公民人身自由，工商行政管理部门单独查处确有困难，但是，在调查核实之前并不能确定行为人涉嫌犯罪，所以，无论是工商行政管理部门抑或是公安机关接受举报的此类案件，均需公安机关会同工商行政管理部门依法查处，经调查后若是确定涉嫌犯罪，则由公安机关立案侦查，否则，只能由工商行政管理部门依法查处。对上述条文规定的精神进行综合分析，可以得出这样的结论：工商行政管理部门与公安机关都可以接受涉嫌传销行为的举报，但公安机关一般应当将举报线索转给工商行政管理部门调查核实，但若涉及限制公民人身自由的举报，则应当由公安机关会同工商行政管理部门依法查处。
（作者分别为湖南师范大学法学院教授，湖南省长沙市公安局法制支队副支队长） |
